《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称《意见》）是近20年来由中共中央、国务院印发的首个关于土地管理的文件，围绕构建最严格的耕地保护体系，以“保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效”为目标，推动耕地保护制度政策进一步定型和成熟，为做好新时期的耕地保护工作提供了根本遵循和指引。深刻领会《意见》精神实质，把握政策要点，是当前开展耕地保护工作的首要任务。作为《意见》送审前调研和起草的参与者，国土资源部耕地保护司负责人在前期的调查研究和工作汇报中对中央和文件精神感触颇深、受益匪浅。近日，他接受记者采访并深入交流了学习贯彻《意见》精神的有关体会。 

　　（一）新理念：领会精神实质，确立耕地数量质量生态“三位一体”保护理念  

　　耕地保护司负责人指出，《意见》首次以中央文件形式明确“耕地是我国最为宝贵的资源”的战略定位，赋予了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新的时代内涵和新的使命。 

　　第一，立足“耕地是我国最为宝贵的资源”战略定位，系统认识加强耕地保护重大意义。耕地是农村发展和农业现代化的根基命脉，是保障国家粮食安全的基石，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的资源基础，事关广大农民切身利益。人多地少的基本国情，决定了我国耕地资源的特殊重要性和战略性。党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志多次作出重要批示指示，对加强和改进耕地保护提出具体要求。正是如此，《意见》明确“耕地是我国最为宝贵的资源”的战略定位，重申“两个绝不能”，即“已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用”，再次强调“要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，要坚决守住耕地红线，保持现有耕地面积基本稳定”，这是各级党委政府的政治责任。 

　　第二，从增强耕地保护意识出发，重新认识加强和改进耕地占补平衡的特殊意义。耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施。30多年来，在史无前例的工业化、城市化进程中，耕地占补平衡制度发挥了重要的倒逼作用，有效增强了地方保护耕地、节约集约用地意识。当前，中国经济发展进入新常态，新型工业化城镇化和农业现代化深入推进，人口增加，耕地后备资源减少，耕地保护、占补平衡也面临一些新情况新问题。在这样的大背景下，《意见》客观分析当前耕地保护制度特别是占补平衡政策面临的资源枯竭、空间错配等问题，坚持统筹协调与差别化管理相统一，实事求是，改进耕地占补平衡政策，既增强了耕地保护政策与经济发展的适应性，使耕地保护政策更加切实可行，又发挥了耕地占补平衡制度的作用，增强了严保严管、节约优先的用地意识。 

　　第三，适应新发展理念下统筹推进“五位一体”总体布局新要求，深刻认识耕地数量质量生态“三位一体”保护的迫切要求。耕地具有粮食生产、承载生活、发展经济、优化景观、保护自然生态、传承文化、优化空间布局等多种功能，事关经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设方方面面。作为保障国家粮食安全的“压舱石”，耕地保护在统筹推进“五位一体”总体布局中发挥着重要的基础性作用。围绕统筹推进“五位一体”总体布局，《意见》首次将耕地的生态保护建设与坚守耕地数量质量红线放于同等地位，明确“着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”。可以说，这是耕地保护理念和制度的重大创新，是我们做好新时期耕地保护、统筹推进“五位一体”总体布局的重要使命，必须积极跟进。 

　　第四，围绕新常态下推进供给侧结构性改革新形势，正确认识统筹经济发展与耕地保护的改革需求。正确处理耕地保护与经济发展的关系，是我国经济社会发展中的一对基本关系，也是国土资源管理助推供给侧结构性改革的重中之重。《意见》用稳中求进的工作总基调统筹政策创新，在构建最严格耕地保护政策体系的同时，着力拓展供地渠道、改善用地条件、优化资源配置、降低用地成本，破解耕地保护中遇到的难题。一方面，坚持原则性和灵活性相统一，改进占补平衡实现方式，有力促进资源利用方式和经济发展方式转变；另一方面，充分发挥经济杠杆的作用，加强土地整治和高标准农田建设，落实耕地保护补偿和利益调节机制，促进区域、城乡之间要素流动与平等交换。同时，将追求绿色生态可持续、提高供给质量作为主攻方向，通过数量保护，构筑农业现代化发展底线；通过耕地质量建设，促进农业产品结构“优化”；通过耕地生态管护，促使农业生产方式“绿化”。 

　　（二）新方法：把握基本原则，确立加强和改进耕地保护工作的方法路径 

　　面对新时期的机遇和挑战，《意见》确定了哪些加强和改进耕地保护工作的方法路径？耕地保护司负责人表示，《意见》以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，围绕落实藏粮于地、藏粮于技战略，从方法路径上立足于目标导向与问题导向相结合、政府管控与市场调节相协同、统筹协调与差别化管理相统一，研究制定了加强耕地保护和改进占补平衡的政策措施，为国家粮食安全提供资源保障。 

　　一是目标导向与问题导向相结合。《意见》适应经济发展新常态和供给侧结构性改革要求，立足目标导向，在总结多年探索经验基础上，将耕地管控性保护、建设性保护、激励性保护及时上升为政策制度，进一步增强政策的系统性、整体性和协同性。同时，立足问题导向，处理好发展与保护、占用与补充的关系，解决好资源空间不匹配、责任主体不明确等问题，实事求是解决占补平衡政策在落地中面临的问题，使政策更加切实可行，更具有可操作性。 

　　二是最严格的耕地保护与节约用地制度相协同。《意见》一方面坚持严保严管，强化耕地保护意识，强化土地用途管制，强化耕地质量保护与提升；另一方面，注重节约优先，统筹利用存量和新增建设用地，严控增量，盘活存量，优化结构，提高效率，实现建设用地总量与强度双控，并充分发挥占补平衡政策对建设用地扩张的倒逼作用，实现两个最严格的制度相协同。 

　　三是行政、法律与经济手段相统筹。《意见》坚持管控与引导相结合，综合运用行政、法律与经济手段强化耕地保护，在优化必要行政手段的同时，更加注重法律、经济手段，通过加大耕地保护财政资金投入、合理分享土地整治收益、实行耕地保护经济激励、完善补充耕地资源补偿、提高占用耕地成本等多种利益调节机制，充分调动各方保护耕地积极性，提升耕地保护效果。 

　　四是耕地保护主体的权责利相统一。《意见》按照充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用的要求，强化政府耕地保护的主体责任，强化耕地保护目标责任考核，实行耕地保护党政同责。同时，健全利益调节机制，充分发挥经济杠杆作用，整合资金，建立区域调节、保护主体补偿等多种奖补机制，调动各方面积极性，促进耕地保护责任、保护利益和保护效果相统一。 

　　（三）新举措：理解政策要求，健全耕地管控建设激励“多措并举”政策体系 

　　“《意见》主要围绕两条主线展开。”耕地保护司负责人告诉记者，一方面，是目标导向下的政策定型与成熟，即加强耕地保护，增强政策的系统性、协同性和整体性；另一方面，是问题导向下的改革与创新，即改进占补平衡，提高政策与经济发展新常态的适应性。 

　　这位负责人表示：“围绕这两条主线，《意见》确立了‘3+1’政策体系。其中，‘3’是指耕地管控性保护、建设性保护、激励性保护的协调统一。” 

　　其一，从源头上严控建设占用耕地，强化耕地管控性保护。“严保严管”始终是耕地保护主基调。《意见》提出“两个绝不能”，并从以下四个方面进一步强化管控要求：一是充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用。通过新增建设用地规划计划安排，引导和调控耕地的建设占用。二是突出对永久基本农田特殊保护。明确永久基本农田划定是土地利用总体规划的规定内容，要在规划批准前先行核定并上图入库、落地到户。三是强化永久基本农田对城市发展的实体边界约束。要求在编制有关规划、推进多规合一过程中，与永久基本农田布局充分衔接，城市发展原则上不得突破永久基本农田边界。四是，提高占用永久基本农田的门槛。对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。 

　　其二，推进耕地质量建设，强化耕地建设性保护。加强耕地质量建设是新时期加强耕地保护的迫切要求。近年来，国家大力推进土地整治与高标准农田建设，实施耕地质量保护与提升行动，有效弥补了建设占用造成的耕地产能损失，为保障国家粮食安全打下了坚实的资源基础。《意见》在总结“十二五”成效的基础上，立足“十三五”耕地建设性保护目标任务，进一步强化了耕地质量建设要求：一是着力机制创新。建立政府主导、社会参与的工作机制，以财政资金引导社会资本参与高标准农田建设，充分调动各方积极性。如果引领得当，可以调动地方政府和更多社会资本进入，更好发挥集聚效用。二是着力模式创新。全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，统筹推进耕地休养生息，综合采取工程、生物、农艺等措施，加快土壤熟化过程，提升土壤肥力，提高耕地的粮食生产能力。三是强化监测评价。建立科学的耕地质量和产能评价制度，定期对全国的耕地和产能水平进行评价；完善耕地质量调查与监测体系，实施耕地质量的监测与成果更新。 

　　其三，健全耕地保护补偿机制，强化耕地激励性保护。激励性保护措施是提升耕地保护效果的着力点。在严保严管的同时，《意见》强调要强化保护耕地的共同成本，理顺背后的利益关系，就是要让保护耕地的地区不吃亏、让保护耕地的群众得实惠。《意见》提出，整合中央和地方各级涉农资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补，并规范市县间跨地区补充耕地的利益调节。《意见》还首次提出实行跨地区补充耕地的利益调节，允许国家重点扶贫地区补充耕地指标在省域范围内调剂，指标调剂收入用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。同时，鼓励通过产业转移、支持基础设施建设等多种方式，由占用耕地区域对这些重点扶贫区域进行对口扶持。通过利益调节机制，可以充分调动地方政府和市场主体保护耕地的主动性、能动性，促进保护耕地效率和效果的双提升。 

　　“1”则是指改进耕地占补平衡管理，深化耕地保护改革创新。这位负责人说，改进占补平衡是增强耕地保护制度与经济发展新常态适应性的重大举措。耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施。据统计，1999年~2015年，全国建设占用耕地5928万亩，同期补充耕地6929万亩，有效弥补了各类建设占用造成的耕地损失。同时，对节约集约用地的倒逼效果也逐步显化，全国年均建设占用耕地规模，从1985年~1996年的750万亩左右，下降到1999年~2015年的350万亩左右。针对我国耕地后备资源在逐步减少，分布不均衡，占地需求和补地资源空间不匹配问题，《意见》在地方实践基础上，提出“控占用、调方式、算大账、差别化”的重大改革思路。《意见》在坚守了法律底线的前提下，大胆探索，改革创新，解决了占补平衡政策中责任主体不清、资源错配等现实问题，适应新的管理方式转变，让耕地保护政策更加切实可行，具有可操作性。 

　　（四）新局面：落实保障措施，谱写耕地保护工作新篇章 

　　“一分部署，九分落实。今年是‘责任落实年’，我们将深刻领会《意见》的重要精神和内涵，正确把握《意见》的政策要点与核心，强化执行，才能切实落实耕地保护责任，开创耕地保护新局面。”这位负责人告诉记者，《意见》对于新时期落实最严格的耕地保护制度，明确了一系列保障措施。 

　　第一，加快建立耕地保护共同责任机制。《意见》以中央文件的形式，首次提出建立“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，首次提出“实行耕地保护党政同责、对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依法追究党政领导责任”，首次提出“耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容”。三个“首次”，体现了中央对耕地保护责任目标落实的高度关注，凸显责任落实在耕地保护整个环节中的关键作用。这要求地方各级政府责无旁贷地担负起主体责任，将耕地保护摆在政府工作的重要位置，政府主要领导亲自抓、负总责，分管领导直接抓、抓具体。《意见》涉及到土地管理、农业发展、城乡统筹、生态建设和干部考核等多个方面，各地各有关部门应加强沟通，密切配合，形成强大工作合力，共同落实好耕地保护责任。 

　　第二，强化政策协同，发挥政策组合效应。《意见》构建了最严格的耕地保护政策框架体系，《意见》的落实，既离不开财政、税收等相关制度的支撑，也需要土地管理相关政策的配套，更需要耕地保护具体措施的细化。下一步，要按照《意见》精神，推动相关法律法规修改完善，会同有关部门开展耕地质量保护与提升行动，推动耕作层土壤剥离再利用纳入工程预算；有效盘活存量建设用地，倒逼非农建设不占或少占耕地，促进土地节约集约利用；加快耕地保护目标责任考核、耕地占补平衡国家统筹等具体办法的起草和修订，推动《意见》进一步细化落地。 

　　第三，加强督察执法，压实耕地保护责任。加强土地督察，将省级政府履行耕地保护目标责任、健全耕地保护制度等情况纳入土地督察的重点内容，督促地方政府落实耕地保护目标责任；严格土地执法，充分利用遥感监测、动态巡查、网络信息、群众举报等手段，进一步完善国土资源立体执法监管体系，对耕地进行全天候、全覆盖监管；要严肃查处问责，对各类涉及土地的违法违规行为，要敢于亮剑、动真碰硬，依法依规严肃处理，重大典型案件，要挂牌督办和通报曝光，形成警示震慑作用。 

　　第四，调动各方力量，形成耕地保护合力。保护耕地离不开社会各方面的关心、理解和支持。对《意见》中耕地战略定位、耕地保护丰富内涵、耕地保护多措并举措施等内容做好宣传解读，对《意见》中强调的“整合各级涉农资金对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补”等激励机制加大宣传和引导，调动各方面保护耕地积极性，营造人人关心土地、人人保护耕地的良好氛围。